強化農業(yè)農村發(fā)展基礎，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，體現了經濟建設與社會公共服務職能。

城鄉(xiāng)一體化本質上是通過發(fā)揮政府主導作用，構建出城鄉(xiāng)政治、經濟、文化等領域相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充和相互促進的動態(tài)平衡格局。而政府職能的調整與完善是發(fā)揮政府主導作用的關鍵，它是提高政府管理水平和工作效率的保障，是城鄉(xiāng)二元格局所引起的各種深層次矛盾的關鍵，是促進社會和諧發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化進程的核心手段。

一、城鄉(xiāng)一體化進程中政府職能調整的理論基礎

政府職能是政府在經濟發(fā)展和社會生活等方面所承擔的職責和功能，是政府作為國家機關依法在政治、經濟、文化以及其他社會事務管理中所應履行的責任。它既包括政府管理的內容，也包括政府管理的程度，還包括政府管理方式等。政府職能必須與國家社會生活及行政環(huán)境的變化相適應，其內容應隨著時代的變化而變化。當前，新公共管理理論和治理理論對指導政府職能調整發(fā)揮著重要作用，是指導城鄉(xiāng)一體化進程中政府職能調整的理論基礎。

(一)新公共管理理論

新公共管理理論是以理性“經濟人”假設為基礎，以私法契約和市場化提供公共服務為核心方法，以新制度經濟學和公共選擇為理論支撐的體系。通過借鑒新制度經濟學對產權和制度的分析，強調產權明晰和制度對經濟發(fā)展的重要性；通過借鑒公共選擇理論對政府活動的經濟學分析，強調個人和自由市場的作用，主張引入市場規(guī)則，建立公私機構之間、公共組織之間的競爭機制，以打破政府在公共服務供給方面的壟斷。新公共管理對政府職能調整的影響在于：(1)政府應以“掌舵”而不是“劃槳”的姿態(tài)發(fā)揮作用，應該“轉向一種把政策制定(拿舵)同服務提供(劃槳)分開的體制”；①(2)政府應把競爭機制引入公共服務中，取消公共供給的壟斷性；(3)建立以市場為導向的政府，運用一系列促進市場運作的措施來規(guī)范市場，調動各社會組織與個人的積極性。

這就要求在推進城鄉(xiāng)一體化的進程中，政府應以“掌舵”的姿態(tài)，從政策制定與規(guī)劃入手，積極發(fā)揮經濟調控職能，構建城鄉(xiāng)一體的產業(yè)體系。同時以市場為導向，積極培育城鄉(xiāng)生產要素的自由流通體制，建立統(tǒng)一開放和競爭有序的現代市場體系，調動各社會組織與個人的積極性，完善政府與社會的關系，并以競爭機制為依托，確保城鄉(xiāng)公共服務質量。

(二)治理理論

治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。②治理理論的核心是“善治”，即公共利益最大化的社會管理過程，其本質在于它是政府對公共生活的合作治理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳組合狀態(tài)。③

城鄉(xiāng)一體化進程的關鍵之一在于要建立政府、社會、市場協(xié)同共治的治理模式。這就要求轉變政府職能和管理方式，按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，合理界定政府的行為邊界，將應該由企業(yè)或社會承擔的責任歸位。通過深化行政管理體制改革，優(yōu)化社會機構，注重履行社會管理和公共服務職能，同時在社會整合中政府應承擔起戰(zhàn)略上的指揮者、制度上的供給者、目標上的引導者、行動上的協(xié)調者及各種創(chuàng)新活動的激勵者和合作者的角色。④

二、城鄉(xiāng)一體化進程中政府職能調整存在的問題

新公共管理理論和治理理論對政府職能調整提出了理論上的要求，但是我國城鄉(xiāng)一體化進程中政府職能調整還面臨著諸多的困境。

(一)政府職能越位——政企不分、政事不分現象嚴重

由于計劃體制的影響，在我國城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，以社會管理者身份出現的政府，尤其是基層地方政府，更多地追求GDP，以產業(yè)經濟作為績效判斷和價值取舍的目標，忽視了市場經濟的調節(jié)作用，習慣于代替市場去配置與私人產品相關的資源。在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展過程中，政府變相經營企業(yè)、經營公司，承擔應當屬于企業(yè)的經營管理責任。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政府不僅為企業(yè)制定決策、籌集資金、掌管人事，甚至最終負擔虧損，使企業(yè)長期處于政府的管束與庇護之下，無法成為自主經營、自負盈虧的法人，一定程度上破壞了現代企業(yè)制度及產權制度的發(fā)展和完善。此外，過多過濫的行政審批也阻礙了城鄉(xiāng)資金、土地、勞動力等生產要素的自由流動，妨礙了市場機制作用的有效發(fā)揮，降低了城鄉(xiāng)社會發(fā)展效率。同時，政府過多地承擔了本該由社會承擔的社會管理職能，壟斷經營，包攬服務，限制了社會管理組織接納政府職能轉移的能力。從市場經濟發(fā)展趨勢看，社會事務內容龐雜，政府財力有限，不可能承擔全部的社會管理職能，這就要求政府社會管理部門要適應社會多方面共同出資舉辦社會事業(yè)的新情況，從直接舉辦各類社會事業(yè)轉向加強規(guī)劃布局、政策規(guī)范和依法監(jiān)督上來，進行產權改革，發(fā)揮政府在資源配置上的主導作用和多元主體的責任和功用。⑤

(二)政府職能缺位——城鄉(xiāng)公共服務供給不均衡

新中國成立以來，我國實行了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市的城鄉(xiāng)區(qū)別發(fā)展戰(zhàn)略。雖然進入21世紀以來政府政策和財政向農村作了歷史性的傾斜，但是在城鄉(xiāng)一體化進程中，我國政府存在著城鄉(xiāng)公共產品和公共服務供給不均衡的情況。城市的公共產品和公共服務由國家和各級政府供給，城市成為國家的行政、文化、教育及經濟中心，政府行政職能在城市得到完善與強化。但是，在農村地區(qū)，由于農業(yè)生產力發(fā)展緩慢，政府對農村的管理處于松散、粗放的狀態(tài)，政府公共服務職能缺位、公共產品供給不足。除了大型水利建設、農村電網改造等項目外，國家把地方建設的任務交給縣鄉(xiāng)政府，財政支持力度過小。此外，中央對地方轉移支付不足，應由國家財政承擔的發(fā)展資金由于城鄉(xiāng)分割的體制，最后由農民負擔，隨著農業(yè)稅的取消和農村對公共產品及公共服務需求的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政壓力過大，因此在對農村公共物品和服務的投入不足，城鄉(xiāng)差距較大。

(三)政府職能交叉——政府整體能力不足

由于我國“條塊分割”的行政管理體制以及“城鄉(xiāng)分割”的管理體制，政府職能的履行在政府部門之間、上下級政府之間存在著廣泛的交叉現象，導致政府在產業(yè)規(guī)劃和布局、服務城鄉(xiāng)生產和基礎設施建設等各個方面缺乏整體性。一方面，政府“條塊分割”導致城鄉(xiāng)建設發(fā)展過程中存在責權不清、行政資源配置不合理、城鄉(xiāng)整體協(xié)調力不高、組織績效低等各種現象，各縣域或城鎮(zhèn)在產業(yè)結構上雷同，工業(yè)布局和基礎設施建設存在幾個部門多頭管理、多頭建設、職能交叉重疊等問題；另一方面，由于“條塊分割”，小城鎮(zhèn)政府與上級政府權力交叉，上級政府部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量派出機構切割了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力，妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理?？梢哉f，這是一種政府行政運行中的“二元結構”，也是城鄉(xiāng)居民不平等的一個突出表現。⑥

注釋：

①[美]戴維·奧斯本、特勒·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，第11-12頁，上海譯文出版社，1996年版。

②參見全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社，第23頁，1995年版。轉引自俞可平：《治理與善治》，第5頁，社會科學文獻出版社，2000年版。

③俞可平：《治理與善治》，第8-10頁，社會科學文獻出版社，2000年版。

④馮曉英：《由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌》，第35頁，中國農業(yè)出版社，2008年版。

⑤劉從政等：《成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革重大理論和支撐體系研究》，第143頁，四川人民出版社，2008年版。

⑥張德?lián)P主編：《廣東統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究》，第9頁，中國農業(yè)出版社，2005年版。