如：中國政府的扶貧政策

中國有針對性的扶貧是在20世紀(jì)80年代中期從農(nóng)村開始的，城市的貧困問題直到90年代中期隨國有企業(yè)的改革以及工人下崗和失業(yè)問題的產(chǎn)生才開始受到重視。由于50年代以來實施的嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍管理制度，造成了城鄉(xiāng)分割。城市人口一直享受由國家和工作單位提供的包括住房、醫(yī)療、子女教育和退休金等范圍廣泛的社會服務(wù)和社會保障，而農(nóng)村人口的社會服務(wù)和保障主要由家庭和社區(qū)負(fù)責(zé)，保障程度低且不穩(wěn)定。人民公社制度解體后，農(nóng)村人口的一些基本社會服務(wù)和保障（如基本醫(yī)療）還進(jìn)一步惡化。 與城鄉(xiāng)分割的宏觀體制和不同的社會保障制度相適應(yīng)，中國政府在農(nóng)村和城市扶貧上也采用了不同的政策和制度安排。農(nóng)村扶貧的重點是貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和貧困人口的收入增長，即“開發(fā)式扶貧”，而城市扶貧的重點是提供基本的生活保障，即實施“城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度”。

1. 農(nóng)村扶貧政策

中國的農(nóng)村扶貧政策是20世紀(jì)80年代中期開始形成的。1984年9月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。1986年全國人民代表大會六屆四次會議將“扶持老、少、邊、窮地區(qū)盡快擺脫經(jīng)濟(jì)文化落后狀況”作為一項重要內(nèi)容，列入國民經(jīng)濟(jì)“七五”發(fā)展計劃。為此，國家從上到下成立了專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村扶貧工作，制定了扶持標(biāo)準(zhǔn)，確定了國家和?。▍^(qū)）扶持的貧困縣。中央和地方政府每年撥出專項資金用于貧困地區(qū)的開發(fā)（汪三貴，1994）。 20世紀(jì)80年代中期以來，中國的農(nóng)村扶貧政策經(jīng)過兩次大的調(diào)整，第一次是1994年提出和實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》，第二次是2001年制定和實施了《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001~2010）》。但總體而言，到目前為止，農(nóng)村扶貧的基本政策并沒有大的改變。農(nóng)村扶貧的主要政策包括：滿足貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和扶貧雙重目標(biāo)、堅持以項目為中心的開發(fā)式扶貧、采用區(qū)域瞄準(zhǔn)方式和推動政府主導(dǎo)下的全社會扶貧。這些主要的政策措施是相互配合的。 地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與扶貧。中國的農(nóng)村貧困人口具有明顯的區(qū)域特征，主要分布在中西部的老、少、邊和偏遠(yuǎn)的山區(qū)。這些地區(qū)的主要特點一是生態(tài)環(huán)境被破壞，水土流失嚴(yán)重；二是人均農(nóng)業(yè)資源匱乏、質(zhì)量差（西南石山和喀斯特地區(qū)人均可耕地少，土地瘠薄，西北則水資源嚴(yán)重不足）；三是道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施不足；四是缺乏基本的教育和醫(yī)療衛(wèi)生等社會服務(wù)，從而影響貧困人口的基本素質(zhì)和能力；五是上述因素共同導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平低下，市場和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度低。中國政府從20世紀(jì)80年代中期開始就試圖改變這些地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，并將促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和幫助貧困人口脫貧結(jié)合起來，貧困人口主要是通過地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長所提供的各種市場機(jī)會和就業(yè)機(jī)會受益。 開發(fā)式扶貧。從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧是中國政府在20世紀(jì)80年代中期的一個重要的政策轉(zhuǎn)變。80年代中期以前，對農(nóng)村貧困人口的救助主要是針對喪失勞動能力和失去家庭成員的支持網(wǎng)絡(luò)的特殊貧困群體（五保戶），以及因大的自然災(zāi)害而處于短期貧困的人口（災(zāi)民），救助的主要方式是由國家或集體直接提供糧食、衣物和少量的現(xiàn)金等生活補(bǔ)助。而開發(fā)式扶貧所強(qiáng)調(diào)的重點是通過支持貧困地區(qū)和貧困人口的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種創(chuàng)收活動來提[FS:PAGE]高貧困人口的收入和消費水平，同時通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，它所針對的是有勞動能力和生產(chǎn)資料的貧困人口。這一政策轉(zhuǎn)變與政府推行的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與扶貧相結(jié)合的目標(biāo)相一致。 區(qū)域瞄準(zhǔn)。中國在農(nóng)村扶貧的瞄準(zhǔn)方式上采用的是區(qū)域瞄準(zhǔn)，即中央政府的絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要是針對貧困地區(qū)的，而不是直接針對貧困家庭和貧困人口。貧困人口更多的是從各類區(qū)域發(fā)展項目中受益（如通過參加公共工程項目獲得工資收入），只有少量的信貸資金能夠直接到戶。20世紀(jì)80年代中期以來，中央政府將縣作為基本的瞄準(zhǔn)單位，并且確定了592個貧困縣作為“國家八七扶貧攻堅計劃”和新的扶貧開發(fā)綱要的主要工作對象。在貧困人口規(guī)模較大且高度集中的條件下，區(qū)域瞄準(zhǔn)不失為一種既節(jié)約管理成本又有一定的準(zhǔn)確性的有效瞄準(zhǔn)方式。但隨著貧困人口規(guī)模的不斷減少和進(jìn)一步分散到邊遠(yuǎn)貧困的山區(qū)，以縣為基本瞄準(zhǔn)對象會導(dǎo)致瞄準(zhǔn)準(zhǔn)確性的下降和扶貧資源大量漏出到非貧困群體。為了適應(yīng)這種變化，2001年中國政府確定了14.8萬個貧困村，通過縮小瞄準(zhǔn)單位來提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性。 政府主導(dǎo)下的全社會扶貧。中國扶貧的另一個特點就是政府主導(dǎo)，政府不僅主導(dǎo)扶貧政策的制定，同時也主導(dǎo)扶貧資源的動員和分配。根據(jù)國家統(tǒng)計局對貧困縣扶貧投資的統(tǒng)計，1998~2001年間中央政府的扶貧投資占貧困縣總扶貧投資的71%，如果加上地方政府的扶貧投資，這一比例則高達(dá)83%（中國農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所貧困與發(fā)展室，2004）。中國政府主導(dǎo)農(nóng)村扶貧的同時，也鼓勵社會各界的參與。中央和地方政府通過行政的力量動員和安排了黨政部門和大型國家企事業(yè)單位的定點扶貧，同時還動員和安排了東西對口扶貧；民間機(jī)構(gòu)在其他領(lǐng)域的活動受到較多限制的情況下，政府通過優(yōu)惠和寬松的政策鼓勵和容許各類民間組織和非正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)參與各種形式的農(nóng)村扶貧工作；政府還通過利用外資的方式吸引了大量的國際和雙邊機(jī)構(gòu)的發(fā)展援助資金用于貧困地區(qū)的開發(fā)。

2. 城市扶貧政策

從20世紀(jì)90年代中期開始，伴隨著國有企業(yè)的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市中失業(yè)和下崗問題越來越突出，城市低收入群體的貧困問題由此引起社會的關(guān)注。與農(nóng)村貧困人口主要由地理環(huán)境和資源條件所導(dǎo)致的特點不同，城市貧困更多的是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。大部分城市貧困人口是以前的國有和集體企業(yè)的職工，在下崗和失業(yè)以前，這些職工所在的企業(yè)不僅為他們提供工資收入，而且還提供包括住房和醫(yī)療在內(nèi)的各種社會福利。由于當(dāng)時在全國還沒有建立社會保障體系，下崗和失業(yè)就意味著這些職工失去了一切收入來源。因此，城市扶貧的首要任務(wù)就是建立一個有效的社會保障體系。 中國的農(nóng)村扶貧主要由中央政府投資，但中國的城市社會保障體系的建立主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府對有困難的地區(qū)提供一定的補(bǔ)助。從1993年開始，上海市政府在全國建立了第一個城市居民最低生活保障制度，隨后逐步在全國的大中城市得到試驗和推廣，并出現(xiàn)了不同的模式，其中上海模式、武漢模式和重慶模式是低保制度在不同發(fā)展階段的典型代表（唐鈞等，2003）。1997年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，目的是在全國全面推行[FS:PAGE]城鎮(zhèn)低保制度。為了使城鎮(zhèn)低保工作進(jìn)一步制度化，1999年，國務(wù)院又頒布了《城市居民最低生活保障條例》，對城鎮(zhèn)低保的對象、申請和審批程序、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)管理及監(jiān)督和舉報等一系列制度方面的問題做出原則性的規(guī)定。到目前為止，城市低保制度已經(jīng)基本覆蓋了所有城市和縣政府所在地的鎮(zhèn)。

落實責(zé)任。精準(zhǔn)扶貧是我縣今后一個時期的重要工作，全縣各級必須把精準(zhǔn)扶貧作為長期的中心任務(wù)抓實抓好。嚴(yán)格把握“宣講政策全覆蓋，‘四公’操作抓認(rèn)定;進(jìn)村入戶摸情況，‘認(rèn)人認(rèn)親’抓結(jié)對;因類施策拿方案，分層負(fù)責(zé)抓督辦;統(tǒng)分結(jié)合定目標(biāo)，分級通報抓考評”四個環(huán)節(jié)，規(guī)范操作，穩(wěn)妥推進(jìn)?？h委、縣政府成立精準(zhǔn)扶貧工作指揮部，指揮部辦公室設(shè)在縣扶貧辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)成立工作專班，細(xì)化工作方案，對非貧困村以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織鎮(zhèn)、村黨員干部，動員社會力量開展貧困戶結(jié)對幫扶活動，確保貧困戶結(jié)對幫扶全覆蓋;要借村“兩委”換屆之機(jī)，選優(yōu)配強(qiáng)各村黨支部書記，把貧困村黨支部書記選配精準(zhǔn)。縣直單位幫扶的貧困村原則上一包6年不變，貧困戶實行滾動管理，做到不脫貧不脫鉤。縣直駐村工作隊要把駐村脫貧措施制訂精準(zhǔn)，針對不同的扶貧對象，采取不同的措施分類開展扶貧;要制定包聯(lián)村的扶貧規(guī)劃及年度計劃;要制定本單位包村工作手冊和干部職工包戶工作手冊，記錄包扶工作的開展情況，并接受監(jiān)督和檢查，確保工作扎實開展?？h委、縣政府對駐村工作隊和包戶責(zé)任人幫扶情況實行定期通報，并將通報情況作為年度考核的重要依據(jù)，確保扶貧攻堅目標(biāo)如期實現(xiàn)。

整合資源。充分發(fā)揮職能作用，整合部門力量，圍繞行業(yè)職能，制定行業(yè)扶貧規(guī)劃，推進(jìn)項目實施。動員社會力量和市場主體積極參與“認(rèn)人認(rèn)親、扶智扶貧”精準(zhǔn)扶貧工程。打造扶貧項目資金整合平臺，建立資源整合機(jī)制，統(tǒng)籌各項惠農(nóng)富農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，整合捆綁使用各類涉農(nóng)資金，為精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)提供資金支持。建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建信息平臺，實現(xiàn)資源共享，確保“認(rèn)人認(rèn)親、扶智扶貧”精準(zhǔn)扶貧工程順利實施。

嚴(yán)格考核。建立“認(rèn)人認(rèn)親、扶智扶貧”精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制，制定“四雙”幫扶、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)壯骨、生態(tài)搬遷、金融扶貧、“領(lǐng)頭雁”培育等行動專項考核辦法，以貧困村、貧困戶年度穩(wěn)定脫貧為主要考核依據(jù)，嚴(yán)格進(jìn)行考核，納入對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門的綜合目標(biāo)考核內(nèi)容。對成績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直單位及相關(guān)個人給予獎勵。對工作效果不明顯、考核不合格的給予通報批評，并約談相關(guān)負(fù)責(zé)人;對責(zé)任不到位造成工作被動或失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部給予組織處理和紀(jì)律處分。

國家對地方政府扶貧政策提出來是好事，但實際情況是需要扶貧的人沒有得到，不需要扶貧的靠家族政府關(guān)系拿錢，這些地方人員意見非常大，還不敢說，因為怕惡勢力。所以中央監(jiān)督局需要加強(qiáng)。提高正能量，減少惡勢力。這樣體制才會更強(qiáng)，國家的政策才會得到更多人的擁護(hù)。真正的“拿起袖子”干的人才會覺得值。

精準(zhǔn)扶貧 等